Keskustelu rakennusvalvonnan järjestämisestä ja resursoinnista tuntuu olevan ikuisuuskysymys. Oman rikkansa rokkaan ovat heittäneet viime vuosien oikeuden päätökset rakennusvalvontaviranomaisen valvontavastuusta, viimeisimpänä Laukaan maneesiturmaan liittyvä KKO 2018:90. Millaisen rakennusvalvonnan haluamme tulevaisuudessa? Mistä kaikesta rakennustarkastajan voidaan olettaa olevan vastuussa?
Rakennusvalvonnan järjestämistä pohdittiin eilen MRL:n sidosryhmäfoorumin työpajassa. Maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistuksen yhteydessä ratkaistavia kysymyksiä ovat ainakin:
- mitä tehtäviä rakennusvalvonnalle kuuluu,
- miten rakennusvalvonta kustannetaan ja kuinka suurissa yksiköissä toimintaa harjoitetaan sekä
- onko rakennusvalvonta julkista vai yksityistä?
Rakennusvalvonnan tehtävät
Rakennustarkastajien toimenkuva on laaja. He hoitavat kunnan koosta riippuen lakisääteisiä rakentamisen ohjaukseen kuuluvia rakennusvalvontatehtäviä, kunnan siirtämiä lakisääteisiä tehtäviä (mm. poikkeamispäätökset ja tietojen toimittaminen väestötietojärjestelmään), kunnan muita tehtäviä (mm. kunnan rakennusmestarin, ympäristönsuojelun sekä tien- ja kadunpidon tehtävät) ja muuta palvelua.
Kunnan rakennusvalvontaviranomaiselle säädetään myös tehtäviä eri ministeriöiden hallinnonalalta, muun muassa postilaissa, asuntokauppalaissa, sähköisen viestinnän palveluista annetussa laissa sekä laissa kadun ja eräiden yleisten alueiden kunnossapidosta.
Viranomaisohjaus on suuntautunut enenevässä määrin rakennuskohteen valvonnasta rakentamiseen ja siinä toimivien valvontaan. Rakentamisen ohjaus voidaan suhteuttaa valvonnan tarpeeseen, jolloin viranomaistoimet sovitetaan kulloistakin valvontatarvetta vastaaviksi. Tästä huolimatta rakentamisen sijoittumisen harkinnan, asemakaavojen ajanmukaisuuden selvittämisen, rakennushankkeiden vaativuusluokituksen, rasitesäännöstön ja yhä haastavamman teknisen tarkastuksen johdosta tehtävät ovat entistä vaativampia. Olisiko MRL:n kokonaisuudistuksen yhteydessä syytä pohtia ottaisiko jokin muu taho ottaa osan tästä tehtäväkentästä hoitaakseen? Voitaisiinko esimerkiksi toimijoiden pätevyyden toteaminen hoitaa keskitetysti sitä varten perustettavissa sertifiointiorganisaatioissa?
Rakennusvalvonnan resursointi
Rakennusvalvontojen resurssit vaihtelevat kunnasta toiseen, usein niitä hoitaa vain yksi henkilö, mahdollisesti osa-aikaisesti. Kuitenkin rakennusvalvonnassa tulisi olla osaamista monipuolisesti rakentamisen koko kentältä. Jotta viranomainen kykenisi hoitamaan työnsä, on huolehdittava voimavaroista ja niiden tehokkaasta hyödyntämisestä.
Maankäyttö- ja rakennuslaki ja kuntalaki mahdollistavat niin yhteisen rakennusvalvontaviranomaisen ja rakennustarkastajan kuin palvelun ostamisen muilta kunnilta. Muutamat kunnat ovatkin perustaneet yhteisiä toimielimiä, jolloin saavutetaan laajempi osaaminen ja vältetään lomien tai sairaustapauksien aiheuttamat katkot palvelussa.
Yhden tai kahden henkilötyövuoden käsittävät rakennusvalvontayksiköt eivät helposti kykene työskentelemään tehokkaasti, omaksumaan uusia säädöksiä tai menettelyjä ja yhtenäistämään tulkintoja. Palveluaspekti on olennainen osa rakennusvalvonnan toimintaa. Jotta rakennusvalvonta kykenee vastaamaan tämän päivän haasteisiin, tarvitaan nykyistä monipuolisempia yksiköitä sekä alueellista ja seudullista yhteistyötä.
Rakennusvalvonnan järjestämistä on pohdittu monissa eri selvityksissä. Eräs tuoreimmista on Aila Korpivaaran ja Santeri Syrjälän toimittama Uusimuotoinen rakennusvalvontatoimi – Selvitys rakennusvalvontatoimen kehittämisen vaihtoehdoista (ympäristöministeriön raportteja 9/2015). Jo tässä selvityksessä on raportoitu vapaaehtoisesta yhteistyöstä saaduista hyvistä kokemuksista.
Pitäisikö yksiköiden koosta säätää laadulliset ja määrälliset vaatimukset? Vai pitäisikö kunnille antaa vapaus mitoittaa rakennusvalvonnan taso esimerkiksi ”suppeaan peruspalveluun” tai ”täyden palvelun” rakennusvalvontaan, jolloin ”suppeamman palvelun” tarjoava kunta voisi ostaa osaamista ”täyden palvelun” rakennusvalvonnalta?
Rakennusvalvonta on eräs harvoja hallintotehtäviä, jossa valtaosa toiminnan aiheuttamista menoista katetaan asiakkailta perittävillä maksuilla. Se, kuinka suuri osa menoista tuloilla katetaan ja lupamaksujen suuruus, vaihtelee kunnittain. Kuntaliiton vuonna 2017 tekemän kyselyn mukaan rakennusvalvonnan toimintamenojen kate seuraa kuntakokoa: alle 2 000 asukkaan kunnissa kate oli 42 % ja yli 100 000 asukkaan kunnissa 100 % tai yli. Maksuilla on ollut tarkoitus kattaa rakennusvalvonnasta aiheutuvat menot, mutta ei kerryttää ylijäämää.
Yksityinen vai julkinen rakennusvalvonta?
Tulevaisuudessa on harkittava rakennusvalvonnan roolia itse rakentamisen ohjauksessa ja voidaanko työmaan seurantaa ja tarkastusta jakaa yksityiseen ja julkiseen tehtävään. Rakennuslupien myöntäminen on jatkossakin selkeästi rakennusvalvonnan tehtävä. Painopisteen muutos mahdollistaisi rakennusvalvonnan toiminnan keskittämistä lisäarvoa tuovaan toimintaan. Paremmin resursoitu rakennusvalvonta toisi panostuksen moninkertaisena hyötynä niin rakennuksen omistajille kuin rakentajille ja yhteiskunnalle. Työmaakokouksissa näkyvä yksityisen tarkastuksen osallistuminen olisi puolestaan omiaan ryhdistämään toimintaa. Rakennustuotteiden kirjo kasvaa koko ajan ja yksityisessä tarkastuksessa olisi mahdollisuus puuttua tarkemmin niin rakennustuotteiden käyttöön kuin rakentamisen ratkaisuihinkin. (mm. Lontoon tornitalon tulipalo ja havaitut betonin laatuongelmat.)
Mitä mieltä sinä olet? Millainen rakennusvalvonta toisi rakentamisen laatuun eniten lisäarvoa?
Alla esimerkki läheltäpiti tilanteesta (muuttovalmis talo). Kuinka valvonnasta ja kirjallisista sopimuksista, laatujärjestelmistä ja henkilösertifikaateista huolimatta oheinen on mahdollista ?
Tuuli heittää muutaman vuoden ikäisen talon katolta harjatiilen alas, alhaalla leikkii omia ja naapurin lapsia, onneksi painava tiili ei osunut kenenkään päähän. Entäpä jos olisi osunut, seuraukset voi kuka hyvänsä arvata. Onnettomuutta käsiteltäisiin eri oikeusasteissa – kuka tai ketkä tuomitaan ? (vrt. tapaus Laukaa).
1. Muuttovalmiin talon ostaja ?
Olisiko hänen lopputarkastuksessa pitänyt kiivetä n.9 metriä korkealle harjalle ja varmistaa käsin nykimällä, että kaikki harjatiilet on kiinnitetty ja muutamia tiilejä irroittamalla tutkia, että harja on rakennettu hyväksyttyjen rakennepiirustusten ja tiilenvalmistajan ohjeiden mukaan ?
PTTry:n laatimat ja Kuluttaja-asiamiehen tarkastamat ja hyväksymät sopimusehdot, jotka on annettu muuttovalmiin talon hankintasopimuksen yhteydessä, lienevät tarkoitettu noudatettaviksi.
Siellä todetaan – ”Tavaran ja asennustyön tulee kaikilta osiltaan olla sopimuksen ja myyjän puolelta annettujen tietojen mukaista sekä täyttää toimitusajankohtana Suomessa voimassa olevien lakien ja asetusten vaatimukset sekä viranomaisten antamat määräykset mm. rakenteen, varusteiden sekä työ- ja paloturvallisuuden osalta. Niiden on muutenkin vastattava sitä, mitä ostajalla yleensä on ollut perusteltua aihetta olettaa ”. Onko siis ostajalla oikeus olettaa, että harjatiilet on kiinnitetty rakennesuunnitelmien ja valmistajan ohjeiden mukaan ?
Kattotiilien valmistaja vakuuttaa, että tiilet eivät irtoa jos asennusohjeita on noudatettu.
2. Työpäällikkö ?
Työpäällikkö edustaa rakennustyömaalla pääurakoitsijaa sillä koulutuksella ja osaamisella, mikä työnantajasta on ollut riittävä kyseiseen tehtävään. Olisiko hänen pitänyt valvoa aliurakoitsijan työn laatua huolellisemmin ? Entäpä jos todetaan, että työpäälliköllä ei ollut riittävää rakennusalan koulutusta kyseiseen tehtävään ?
Tulisiko työpäällikön tehtäviin hyväksyä vain rakennusinsinöörin tutkinnon suorittaneita ja riittävän kokemuksen omaavia rakennusalan ammattilaisia ?
3. Vastaava työnjohtaja, Pääsuunnittelija ?
Koska rakentamaan ryhtyvä (siis muuttovalmiin talon ostaja) ei ole rakennusalan ammattilainen, hän on palkannut kirjallisella sopimuksella pääsuunnittelijan ja vastaavan työnjohtajan valvomaan, että rakennuksen suunnittelu ja toteutus on rakentamista koskevien säännösten ja määräysten mukainen.
Kun harjan toteutus ei ollut rakennesuunnitelman mukainen, ei harjatiilejä voitu kiinnittää valmistajan ohjeen mukaan. Mikä on pääsuunnittelijan/vastaavan työnjohtajan vastuu ? Onko valvonta heidän osaltaan ollut puutteellista – onko jäänyt kiireessä jotain tarkastamatta ? Miten varmistetaan ettei tällaista tapahdu ?
4. Rakennustarkastaja ?
Mikä on rakennustarkastajan rooli ja vastuu ? Tulisiko dokumentointia tarkastuskäynneillä lisätä ottamalla digikameralla kuvia erityisesti kohteista, joita myöhemmin on vaikea tutkia ja jotka ovat kuitenkin oleellisia turvallisen ja terveellisen rakentamisen kannalta (radon, kosteus/sisäilmaongelmat jne).
6. Työntekijät ?
Eikö harjatiilet kiinnittänyt työntekijä ole reagoinut mitenkään jos kiinnitysnaula menee pohjaan ilman vasaraa – tiilihän jää irti ! Tässä vaiheessa harjan rakenteen korjaaminen olisi ollut helppoa – mutta kertoiko kenellekään ? Mikä on työntekijän vastuu ?
Rakentamaan ryhtyvälle muuttovalmista taloa markkinoidaan ”helppona vaihtoehtona”. Ei vaihtoehto helppo ja vaivaton ole – ylläolevien kaltaisia esimerkkejä löytyy riittävästi. Oman kodin rakentaminen on monelle elämän suurimpia investointeja, miten luottamus rakennusalalle palautetaan ?
Valvojien lisääminen, laatujärjestelmät ja henkilösertifikaatit tuskin yksin ratkaisevat ongelmaa – lisäävät vain kustannuksia ja byrokratiaa.
Miten alalle saadaan motivoitunut henkilökunta ja ammattiylpeys palautumaan – tulkaa ja katsokaa, me teimme sen – yhdessä.
Moro
Sinun kysymykseesi on helppo ja yksinkertainen vastaus.
Oleellista on selvittää kuka on toiminut maankäyttö ja rakennuslain mukaisena päätoteuttajana.
Jos sinä olet palkannut vastaavan työnjohtajan niin yleensä sinut katsotaan silloin rakennuttajaksi ja päätoteuttajaksi. Tällöin syy pudonnee ensisijaisesti sinun tai vastaavan mestarin harteille. Tämän jälkeen voitte lähteä syyttelemään talotoimittajaa, jos pystytte osoittamaan heidän toimineen virheellisesti.
Kunnan rakennusvalvoja vastaa vain siitä, että hankkeessa mukana olevat henkilöt ovat lain mukaan kelpoisia toimimaan tehtävissään, eikä mistään muusta.
Suunnittelun yhteensopivuudesta ja laadusta vastaa pääsuunnittelija.
Tuoteosakaupalla ostetun tuotteen laadusta vastaa tuotteen toimittaja. Esim pakettitalon seinäelementit ja niiden asennus.
Ollaan rakennusvalvontaa sitten miten tahansa järjestämässä, niin se pitää kaikilta osin saada irroitettua pois kuntapoliittisesta yhteydestä. Kaiken paras olisi jos se olisi valtiolla/ maakunnalla.
Kuntapoliitikot ja poliittinen vaikuttaminen saisi jäädä kaavoituksen tasolle ja ”raaka rakentaminen” olisi tosiasiallista ammattilaisten tekemistä.
Toki edellä kuvattu pientalo-tapaus ei hetkauta kenenkään poliittista profiilia suuntaan tai toiseen, mutta kiirreellä ja ahneudella (raha) on sitäkin suurempi merkitys.
Keskisessä euroopassa pidetään Suomalaista puurakentamista mallikkaana, mutta asiaa hieman perehtyneenä voisi sanoa toisinpäin. Osaltaan asiaan vaikuttaa mestari-kisälli oppipolku jossa vanhemmat todelliset Ammattilaiset opettavat laadukkaan rakentamisen Kisälleille ja samalla arvokkaan ammattiylpeyden. Suomalaisissa yrityksissä suoritettu oppimisharjoittelu osana ammattiopiston kouiutusta ei vastaa läheskään Mestari-Kisälli ideologiaa.
Vastuu pitäisi jäsentää selvemmin niin, että rakennusvalvonta huolehtii vain rakennushankkeeseen toiminnan asianmukaisesta organisoinnista. Toisin sanoen viranomaistoimin varmennettaisiin vain, että suunnittelijoiden, työmaajohdon jne pätevyydet ovat asianmukaiset ja toiminta ylipäätänsä järjestetty hankkeen osalta sopimuksin.
Nyt on aivan liikaa epäselvyyttä kunnan roolista. Toisinaan tutkitaan ja jopa lasketaan asioita viran puolesta. Tämän ei tulisi kuulua rakennusvalvonnalle, koska tästä seuraa suuria riskejä erilaisten vastuiden osalta sekä sattumanvaraisuutta ja vaihtelua.
yt
Mikko Knuutinen
julkisoikeuden yliopistonlehtori, TaY
OTL, RI
Twitter: @Knuutinen_mikko
Ei tässä ole mitään ongelmaa. Rakennusvalvonta vastaa vain henkilöiden sopivuudesta tehtäviinsä. Lisäksi voivat vaatia lisäselvityksiä tehtäväksi, jos on syytä epäillä, että työmaalla ei ole noudatettu rakennustuoteasetusta, tästä syystä joskus voi tulla aiheelliseksi vaatia rakennuspaikkakohtaista hyväksyntää joillekin erikoistuotteelle.