Miksi MRL:n kokonaisuudistuksessa ehdotetaan kaupunkiseutusuunnitelmaa?

Kaupunkiseutujen suunnittelu on ollut eräs maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistuksen (MRL) alueidenkäytön suunnittelujärjestelmän keskeisistä kehityskohteista. Väestö keskittyy Suomessakin kaupunkiseuduille, ja niiden alueilla tapahtuu suuri osa liikennesuoritteesta. Siksi ei ole yhdentekevää miten ja millä välineillä kaupunkiseutujemme tulevaisuutta suunnitellaan.

Kaupunkiseutusuunnitelma on ennättänyt jo saada osakseen kritiikkiä niin MRL:nkokonaisuudistukseen liittyvissä tilaisuuksissa kuin sosiaalisessa mediassakin. Erimielisyyttä ei niinkään ole ollut kaupunkiseudun toiminnallisen kokonaisuuden suunnittelun tarpeellisuudesta, vaan siitä, minkälaisilla välineillä sitä tulisi tehdä.

Ympäristöministeriö keräsi keväällä kyselyllä tietoa kaupunkiseutujen suunnitteluyhteistyön nykytilanteesta ja arvioita MRL:n kokonaisuudistuksessa ehdotetun kaupunkiseutusuunnitelman vaikutuksista kuntasektorille. Kysely kohdennettiin seitsemän suurimman kaupunkiseudun kuntien, kuntayhtymien ja maakuntien liittojen asiantuntijoille. Vastauksia saatiin yhteensä 43 kaikilta seitsemältä suurimmalta kaupunkiseudulta (kooste liitteenä).

Lakiluonnoksen lausuntokierroksen ollessa käynnissä on paikallaan avata eräitä kaupunkiseutusuunnitelmaan liittyviä kohtia. Kommentoimme myös joitakin keskeisiä kyselyvastauksissa esiintyneitä näkemyksiä.

Miksi kaupunkiseutusuunnitelmaa ehdotetaan lakiin ja miksi juuri tällaisena?

Kaupunkiseutujen merkitys on suuri niin ilmastonmuutoksen torjunnassa kuin myös jatkuvasti kasvavan ihmismäärän elinympäristöinä ja yritysten toimintaympäristöinä. Nykyisen MRL:n alueidenkäytön suunnittelujärjestelmässä on todettu puute kaupunkiseututasoisen suunnittelun osalta jo lain toimivuusarvioinnissa viime vuosikymmenen alkupuolella. Meneillään olevassa uudistuksessa on nähty tarpeelliseksi tunnistaa tämä kuntien alueidenkäyttöön vaikuttava suunnittelu myös laissa.

Valmistelussa on päädytty ehdottamaan oikeusvaikutuksetonta kaupunkiseutusuunnitelmaa, joka olisi pakollinen seitsemällä suurimmalla kaupunkiseudulla. Seudut ovat samat, joille solmitaan seutuihin kuuluvien kuntien ja valtion väliset maankäytön, asumisen ja liikenteen (MAL) sopimukset. Pakollisuus on katsottu tarpeelliseksi, koska nämä suurimmat seudut ovat avainasemassa uuden lain tavoitteiden, erityisesti kestävyyteen liittyvien, toteuttamisessa. Myös kuntien ja valtion välisten sopimusmenettelyjen kannalta on tärkeää, että sopimusseuduilla on suunnitelman muotoon puettu yhteinen näkemys tulevaisuudesta. Suunnitelman avulla kunnat voivat osoittaa valtion suuntaan sitoutumisensa yhteisiin tavoitteisiin.

Kyselyssä monet vastaajat pitivät kaupunkiseutusuunnitelmaa lakiin kirjatussa muodossa tarpeettomana ja toivoivat suunnittelun jatkuvan vapaaehtoiselta pohjalta. Kaupunkiseutujen suunnittelussa mukana olleina arvostamme sitä työtä, joka seuduilla on tehty nykyisillä välineillä. Mutta edellä mainittujen perusteluiden lisäksi ehdotettu kaupunkiseutusuunnitelma tarjoaa mahdollisuuden parantaa suunnittelun läpinäkyvyyttä ja kiinnostavuutta osallisten kannalta, tämä tuli esiin myös osassa kyselyn vastauksista.

MRL:n kokonaisuudistustyöskentelyssä on tarkasteltu vaihtoehtoja alueidenkäytön suunnittelujärjestelmän kehittämiseksi, myös kaupunkiseutujen osalta. Maakuntakaavan tehtävää on haluttu suunnata vahvemmin valtakunnallisten ja maakunnallisten alueidenkäyttökysymysten ratkaisuun, jotta eri kaavatasojen työnjako selkeytyisi. Tähän kuvioon ajatus maakuntakaavasta kaupunkiseutujen yhdyskuntarakenteen suunnitteluvälineenä istuisi huonosti. Esillä on ollut myös kaupunkiseutukaava, joka olisi siis muiden kaavojen tapaan oikeusvaikutteinen, eli sitovasti ohjeena kuntien kaavoitukselle. Oikeusvaikutteinen kaupunkiseutukaava laadullisine vaatimuksineen taas ei toteuttaisi uudistukselle asetettuja suunnittelujärjestelmän sujuvoittamisen ja yksinkertaistamisen tavoitteita tuodessaan uuden kaavatason suunnittelujärjestelmään, varsinkin pakolliseksi säädettynä.

Oikeusvaikutuksettomuuteen liittyy myös se, että kaupunkiseutusuunnitelmalle ei olla säätämässä laadullisia vaatimuksia maakunta-, yleis- ja asemakaavan tapaan. Tässä on haluttu alleviivata kaupunkiseutusuunnittelun kaavoja suurempaa vapaamuotoisuutta ja seudun omista tarpeista lähtevää suunnitteluotetta. Joten muutosta nykyiseen käytäntöön, jossa kaupunkiseututasoista suunnittelua tehdään kuntien yhteistyönä ei-lakisääteisten rakennemallien tai -suunnitelmien, liikennejärjestelmäsuunnitelmien yms. välineiden avulla, voi tuskin pitää kovin dramaattisena. Myös kaupunkiseutusuunnitelman laatimis- ja päivittämistahti olisi seudun itsensä päätettävissä, ja se olisi myös mahdollista laatia osa-alueittain.

Eräs paljon kritiikkiä saanut yksityiskohta on se, jossa ehdotettu laki selvimmin poikkeaisi nykyisistä käytännöistä: kaupunkiseutusuunnitelman tarkoituksena olisi sovittaa yhteen yhdyskuntarakenteen ja liikennejärjestelmän lisäksi viherrakenteen kehittämisen periaatteet. Viherrakenteen käsittely on rakennettu sisään ehdotettuun alueidenkäytön suunnittelujärjestelmään johdonmukaisesti aina maakuntakaavasta alkaen. Erityisesti kaupunkiseuduilla on tärkeää yhdyskuntarakenteen sekä tiivistyessä että laajentuessa huolehtia niin luonnon monimuotoisuuden turvaamisesta kuin myös kasvavan väkimäärän mahdollisuuksista saavuttaa viher- ja virkistysalueet, ja sovittaa nämä tarpeet yhteen yhdyskuntarakenteen muun kehittämisen sekä liikenteen ja asumisen toimenpiteiden kanssa. Lähes päivittäin toistuvien luonnonympäristön tilaa koskevien hälyttävien uutisten keskellä olisi kyseenalaista, jos viherrakenne ei olisi mukana myös kaupunkiseututasoisessa suunnittelussa.

Haluamme vielä erityisesti painottaa, että kaupunkiseutusuunnitelmassa viherrakenteen tai muidenkaan teemojen osalta ei olla edellyttämässä tarkkarajaista aluevaraustasoista suunnittelua, vaan periaatteiden esittämistä ja niiden yhteensovittamista, kuten pykäläluonnokseen on kirjoitettu. Se tarkastelutaso, jolla nykyisinkin kaupunkiseutuja koskevissa suunnitelmissa liikutaan, riittäisi todennäköisesti jatkossakin. Tämäkin olisi seudun omista tarpeista lähtien sen itsensä päätettävissä.

Miksi kaupunkiseutusuunnitelman laadintamenettelystä pitää säätää laissa?

Viranomaisten laatimien suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arviointia koskee ns. SOVA-direktiivi. Se on kaavoituksen osalta pantu täytäntöön Suomessa maankäyttö- ja rakennuslailla, eli kaavoja koskevat prosessivaatimukset toteuttavat direktiiviä vuorovaikutusmenettelyn ja vaikutusten arvioinnin osalta. Osallistumisen, vuorovaikutuksen ja vaikutusten arvioinnin vahvistaminen ovat myös olleet keskeisiä tavoitteita jo voimassa olevaa maankäyttö- ja rakennuslainsäädäntöä valmisteltaessa.

Jos ja kun kaupunkiseututasoisesta alueidenkäytön suunnittelusta säädetään laissa, ei lainvalmistelussa ole haluttu jättää kaupunkiseutusuunnitelman kokoista aukkoa myöskään edellä mainittujen menettelyjen osalta. Kaupunkiseutusuunnitelman laadintamenettelyä koskevaan säännökseen on kuitenkin pyritty sisällyttämään vain välttämättömät vaiheet ja toimenpiteet. Kuten kaavoissakin, on kaupunkiseutusuunnitelman vaikutusten arviointi mahdollista mitoittaa ja kohdentaa järkevällä tavalla ottaen huomioon suunnitelman tehtävä, sisältö ja yleispiirteisyys. Sama koskee vuorovaikutusmenettelyä. Jo keväällä tehdystä kyselystä ilmenee, että kaupunkiseudun suunnittelu kiinnostaa osallisia ja sidosryhmiä eri tavoin kuin vaikkapa asemakaavoitus. Säännökset mahdollistavat vuorovaikutuksen painopisteen kohdistamisen suunnitelman sisällön ja käytettävissä olevien resurssien kannalta tarkoituksenmukaisella tavalla.

Keväällä tehdyssä kyselyssä suuri osa vastanneista arvioi menettelyvaatimusten lisäävän selvästi työmäärää, ja piti sitä suhteettoman suurena ottaen huomioon mm. kaupunkiseutusuunnitelman oikeusvaikutuksettomuuden. Oikeusvaikutteisuus tai -vaikutuksettomuus ei sinänsä ole määräävä asia siinä, miten SOVA-direktiiviä sovelletaan, mutta tämä kentältä tuleva viesti on tietysti otettava vakavasti. Lakiluonnoksesta syksyllä saatavien lausuntojen perusteella arvioidaan muiden asioiden lisäksi myös kaupunkiseutusuunnitelman menettelyvaatimuksia, kun lakiesitystä viimeistellään eduskunnan päätettäväksi. MRL:n kokonaisuudistuksen valmistelu tähtää siihen, että lain mukainen kaupunkiseutusuunnitelma ei tarpeettomasti lisäisi työmäärää verrattuna nykyisiin kaupunkiseuduilla käytössä oleviin suunnittelukäytäntöihin.

Petteri Katajisto ja Juha Nurmi

Kirjoittajat työskentelevät ympäristöministeriössä alueidenkäytön suunnittelun kehittämisen parissa

 

Kommentoi

Kommentistasi lähetetään julkaisupyyntö blogin ylläpitäjille. Kiitos kommentistasi!